中国油气上游的管制由来已久，严重影响了开发进程。只有将区块实行公平准入，才能够让整个油气产业链充满活力。

油气产业链是贯穿上中下游的系统，常被比作为河流，当上游有大量活水不断进入时，整条河流才有了生命力的源泉。如果上游缺乏水源，下游自然就会失去活力。目前油气产业的主体处于行政性垄断制约下，导致上游和源头死水一潭。

行政性垄断的形成

我国油气上游的管制由来已久。在中央集权的计划体制时代，关系到国计民生的石油工业处于行政性垄断中是顺理成章的。第一批改革的浪潮没能触动它，反而在一定程度上加强了它，使其合法化。反映这个时期现实和认识的法律以《矿产资源法》为主，相应法规主要有《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《地质资料管理条例》等。其核心条款是油气属特殊矿种，实行国家一级管理，具有区块申请权者仅为由国务院批准设立的石油公司或有同意进行油气勘查的批文。于是形成了少数国营石油公司获得了当时认为有油气前景的几乎所有区块，在油气上、中游形成行政性垄断的局面。

令人诧异的是上述条文得到“坚持”贯彻的同时，一些可能对上述公司不利的条文却形同虚设。上述法规中在区块准入的同时，规定的区块管理和退出机制却未能实施。区块持有的公司多未按规定上交矿区使用费和年度的工作情况报告，即使越过规定年限没有完成规定义务工作量时也没有依法缩小和退出其区块。致使区块成为该公司事实上的“终身占有”。

按法规，区块可以依法转让，但要经区块管理部门监督和备案。在区块长期无偿占有的后期却出现了一个奇怪的现象：占有者将部分区块转包给民营小公司经营，所产油气计入国营石油公司业绩，所获利润按自定的合同分成。众所周知，其中的灰色地带滋生出大量的腐败现象可以想见。

至于按规定上交地质和油气开发资料更无人问津，致使不同公司间、甚至同一公司的不同分公司间都无法利用本应属于国家所有的资料。这也致使新成立的公司获得区块，却无法获得反映前人工作和认识的地下资料。按规定，代表国务院实施管理的单位（最初的地质矿产部和后来的国土资源部）应负责相应的工作。他们没能完成此任务的表面理由有二：一为没有相应的法规（细则）使其可依法管理；二是缺乏相应的监管机构和专门人员。

放开准入是关键

勘探和开发必须依托具体的区块。在依法取得的区块上进行勘探开发作业可不受他人干扰，所取得的成果也受法律保护、不受他人侵害。在正常市场运作中，众多从事此项经济活动的法人可依法取得、转让、退出区块。于是形成众多公司进行工作、竞争、合作的活跃局面。如果说存在众多的经营主体是任何市场运作都必须具备的条件，那么对于向地下未知领域探索的勘探来说，就更应强调区块的灵活准入（准出）。

无数事例表明，面对复杂的地质情况和其中流体的运聚，不同人或公司有不同的认识和技术路线，这个主体勘探开发失败，而另外的人（公司）改变思路或创新技术往往就可取得成功。这也许正是油气勘探开发引人入胜的魅力所在。

恰在这个关键问题上，中国实施的是行政垄断。法律限定了只允许少数几个国家公司有区块申请权，于是长期以来中国只有“三桶半油”（中石油、中石化、中海油的三大国营公司和属于地方国营的延长石油公司），主要按政府的“计划”在活动，他们实现了“上下游、内外贸”的一体化。这种局面长期延续，事实上己形成对认为有油气前景区块的全覆盖，使其他公司难有置喙之地。但是，只有三个人的街市叫市场吗？上游难以实施市场机制，即使下游有限的开放也难于改变整个系统的冷清场面。显然，这种僵化体制难以适应目前经济发展的要求，也与使“市场在资源配置中起决定性作用”的改革方向格格不入。

上游的市场化、区块的依法开放成为油气改革的重头戏和关键，但它也因牵扯到目前作为中国油气工业主体和支柱而成为难点。有人说，它难在触及利益集团；也有人说，难在怕不慎影响了现实担负着生产供应重担的公司运作而影响经济稳定发展。于是，在改革上出现了不同的构思和线路图。

有人绕开主体的常规油气，从尚无法律明文限定、未形成垄断的非常规油气入手。于是有了把页岩气列为新矿种之举，实行了只要注册的油气公司都可以申请页岩气勘探开发区块的改革举措。但允许以页岩气为名进入油气勘探开发的区块，大都是从常规油气角度缺乏前景者，因而也是非常规油气赋从条件不够理想之处。俗话说，万事开头难。对于难度往往比常规油气大的非常规油气，特别对经验缺乏、取得地质资料困难的新油气公司来说，却偏令其从难啃的骨头入手是不合情理的。从这条路起步欲令中国页岩气快速发展是很难做到的。两年来的事实也证明了这点。

另一线路也是试图绕着走，先从“容易改革”的中下游入手。于是有了在油气管输上“公平准入”的改革新条例出台，有了在液化天然气（LNG）进口和下游经营上更加灵活的准入政策。显然，他体现了促进改革的良苦用心，也会带来一些发展的机遇，如允许多类经营者参与不同方式的储气调峰设施建设，其供气价格可在保证储、供气成本的基础上议定，有利于下游发展。但输气干线仍在三桶油掌控中，“条件许可时应允许第三方公平进入管线”的条件谁说了算？谁来依法依规监督裁决？因此，仅从中下游入手难从根本上推进油气市场化进程。

令人关注的是，近来的改革讨论集中在混合所有制上。它将是今后我国市场上主要的经济形式。关键不在于谁和谁混合，也不在于各占多大比例，而要通过这个方式改变国营经济的管理体制。实施现代化的公司管理，政企分离，投资者和经营者分离，“国进民进”，国营企业去行政化、民营企业去家族化，使我国企业获得发展创新的内在活力、动力。

混合经济体的实现也必须通过市场，行政化的规定某时要完成其多少百分数的运动式运作注定要失败。回顾改革历程、分析目前形势，使越来越多的人认识到：改革进程若要加快，必然要触动上游的行政垄断，这个关隘是绕不过去的。不解决勘探开发区块的公平开放问题将是“一夫当关，万人莫入”，改革之路难以畅通，下步棋无论怎么布子都难办。